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从“量入为出”到“量出为入”:清代财政思想的转变


倪玉平
2017-08-14 10:11:11 阅读
《光明日报》2017年8月7日第14版

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  以“量入为出”为财政原则,财政手段必然以节流为主;以“量出为入”为财政原则,财政手段则会以开源为主。由于儒家思想的影响,“量入为出”的财政原则一直为历代王朝所遵从,居于主导地位;与之相对应的“量出为入”,则被视为苛政。
  清军入关,统一全国后,仍然坚持“量入为出”的原则。在这一财政思想指导之下,清前期的财政收入主要来自于常例,尤其是田赋、漕粮、盐课和关税。由于每年常例收入的来源和数额都基本固定,政府可以根据常例收入的规模来安排常例支出,其总额通常小于定制的常例收入总额,由此保证了清前期的长期财政盈余。连年的巨额盈余,使得户部的存银越来越多,乾隆四十二年(1777年),户部的存银更是多达8182万余两。如果遇到突发事件,如大规模战争、严重自然灾害,政府除动用历年的财政盈余外,还可以通过捐纳、报效等非常例收入,来应付非常例支出。萧一山在《清代通史》中说,雍正年间“虽屡次用兵,而经费不虞匮乏,并得积蓄二千四百余万之巨款”。清前期之所以能够出现中国历史上蔚为大观的“康乾盛世”,当与“量入为出”的财政思想有着密切关系。
  嘉庆、道光时期,清廷仍然固守“量入为出”的原则,并以“轻徭薄赋”为仁政美德。其实,当时清廷对全国财政的控制能力已降至极低的水平,即便有巨额的支出,如军需、河工及赈济等,也仍然凭临时的调补来支持,而无长期的综合考虑。张集馨在《道咸宦海见闻录》一书中记载,道光帝甚至宣称:“譬如人家一所大房子,年深月久,不是东边倒塌,即是西边剥落,住房人随时粘补修理,自然一律整齐,若任听破坏,必至要动大工。”应该说,嘉道时期政府在财政上的最大问题是,当岁出突然增大时,其岁入不足以应付这种开支,所以不得不采用临时性的筹措财政经费的方法(捐输和报效),新的改变已经迫在眉睫。
  咸丰、同治时期,随着太平天国起义的发生,清朝的财政支出急剧增加,而常例收入的数量却非常有限,甚至每况愈下,导致“量入为出”在实际操作层面已无可能,只能开始向“量出为入”转变。由于收支形势的突然逆转,户部最初只能遵行旧有思路,坚持节流省费,以求平衡。咸丰元年(1851年),户部奏称:“自古理财之道,不外开源节流二端。开源之道必须有利无弊,或弊少利多者方可举行。臣等旦夕思维,未有良法可裨经费。惟节流之道臣等随事讲求,有以节制。”这一时期虽然还能经常在诏书中看到对“量入为出”思想的强调,但由于财政开支不敷,导致清廷多采用指拨等变通方式,将非常例收入如厘金、捐纳纳入收入范畴,“变通办理”。同治十二年(1873年),内务府即奏称,内务府之广储司银库“一年进款用款,通盘核计,详细比较,例内尚无靡费,实因例外各款递有加增,量入为出实不敷用”。于此,旧有的常例与非常例收支明确划分的办法被抛弃,“量入为出”徒具空壳。
  正因为有此财政指导思想的转变,咸丰同治时期的加征田赋、盐课等旧赋,开征厘金、洋税等新税种,铸造大钱、发行宝钞,举借外债,推行捐输,才能得到清廷理直气壮地大规模推行。厘金和洋关税开始大量征收,并在事实上超越田赋,成为这一时期最主要的财政收入来源。清廷的财政收支规模,也由咸丰初年4000万两增加到同治末年的7000余万两。可以说,由“量入为出”转为“量出为入”,成为这一时期财政指导思想最重要的转变。
  清末,财政结构的变动幅度进一步加大。除了厘金和海关税收数量的持续增加之外,近代企业税也成为晚清开征的另一个新型税种,主要指铁路、轮船、邮政、电报等企业创造的收入,时称为“官业收入”。晚清时期,为最大限度地获取和扩大税源,各种苛捐杂税名目迅速增加。“烟酒加税,盐斤加价,整顿契税牙帖”“凡肩背负,日用寻常饮用之物,莫不有捐”。在此基础上,晚清的财政收入规模变得更为庞大。据刘锦藻《清朝文献通考》等史料的记载,光绪前期的年财政收入为8000余万两,光绪二十九年(1903年)为1.05亿两,光绪三十四年为2.34亿两,宣统元年为2.63亿两,宣统三年的收入为2.97亿两,上升趋势明显。
  当然,清末的财政支出也加速膨胀,军费、赔款、外债、官办企业,以及皇室经费等都节节攀升,此时的财政支出已经由道光时期的4000万两,膨胀至同治末年的8000万两,1899年的1.01亿两,1908年的2.37亿两,1911年的3.38亿两。同样是由于财政的窘迫,“量入为出”难以为继,清廷只得放弃旧有的财政高度集中管理体制,改变京饷、协饷和奏销制度,将部分筹饷权下放各省督抚,地方财政体系得到发展。笔者将其概括为从“国家财政”向“财政国家”的财政体制转型。
  在这种情况下,很多有识之士开始呼吁改变旧有的财政指导思想,采取“量出为入”的办法。例如王韬在考察英国财政制度时说,英国“所征田赋之外,商税为重。其所抽虽若繁琐,而每岁量出以为入,一切善堂经费以及桥梁道路,悉皆拨自官库,借以养民而便民,故取诸民而民不怨,奉诸君而君无私焉”。受此影响,1898年,户部在奏折中提出:“近时泰西各国每年由该国度支大臣预将来年岁用款开示议政院,以为赋税准则。”1910年,浙江巡抚增韫更是明确主张“量出为入”:“夫国家财政与个人经济不同,值此宪政进行,若不统筹全局,本财政原则量出以制入,必至财源涸竭,百举俱废,匪惟贻笑各国,且无以并立于二十世纪,可断言也。”
  可以说,到了清末时期,许多官员已经开始明确接受了“量出为入”的财政指导原则。徐世昌认为:“古之制国用者,量入以为出;今之制国用者,量出以为入。盖以财限事则庶政坐困,因事理财则百废兴举。”权臣奕劻也表示,各国预算之法不同,“一则量入为出,于节流之意为多,而政策常偏于保守;一则量出为入,于开源之道为重,而政策常主于进行。所谓积极与消极,既有不同办法,遂以各别。大抵国家文明程度愈进,则其经费愈繁。历观往史,中外皆然。”
  从“量入为出”到“量出为入”财政思想的转变,有其历史合理性。它有利于保障国家财政的正常运行,帮助晚清财政渡过了一次又一次的危机,也促进了中国财政体制的转型,即由农业型财政向工商业型财政转型,同时学习西方的财政预算做法,增强了财政管理的有效性和规范性。这一财政观念的转型,也为国人进行了一次财政知识普及,对后世的财政思想具有重要影响。
  当然,财政指导思想再高明,也不能脱离当时的社会经济发展水平。“自甲午、庚子两次赔款,民力已岌岌不支。壬寅改练新军,分摊各省,岁盈千万,竭泽而渔,势成孤注”。在朝廷的恣意妄为之下,“量出为入”导致内外交困,国家财政最终全面崩溃,清王朝也随之灭亡。其中的教训,也值得我们深思。

   (作者:倪玉平 单位:清华大学历史系)
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